Stellungnahme über die Bezahlung und Versorgung der Landtagsabgeordneten


Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim
Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer
Mail: vonarnim@dhv-speyer.de



Stellungnahme

für die Anhörung der Unterkommission des Ältestenrats des Landtages Mecklenburg-Vorpommern am 12.12.2012 über die Bezahlung und Versorgung der Landtagsabgeordneten


Ich möchte vor allem auf eine Grundsatzfrage eingehen, deren Klärung auch entscheidende Auswirkungen auf die Beurteilung der Altersversorgung (Fragen I 8-14) und der Funktionszulagen (Fragen II 1-13) hat. Es geht um das grundlegende Problem des finanziellen Status von Landtagsabgeordneten am Beispiel Mecklenburg-Vorpommerns, eines der bevölkerungsmäßig kleinsten deutschen Flächenländer.

Das Landtagsmandat: Ein „Fulltimejob“?

Wie Insider vielfach bestätigen, brauchen Landesparlamente keineswegs als „Fulltimejob“ organisiert zu werden. Eine solche Form der Organisation hat zahlreiche Nachteile, eine Feststellung, die zwar als politisch unkorrekt gilt. Es gibt aber viele erfahrene und kenntnisreiche Insider, die den Mut haben, die Dinge beim Namen zu nennen. Der frühere Präsident des Thüringer Landtags, Gottfried Müller, ordnet die Arbeit eines Landtagsabgeordneten offen als „Halbzeitjob“ ein. Wolfgang Böhmer, bis 2011 Ministerpräsident von Sachsen-Anhalt, hält ein Teilzeitparlament ebenfalls für ausreichend. Der ehemalige Direktor des Niedersächsischen Landtags, Albert Janssen, fragte schon vor Jahren, wie lange deutsche Landtagsabgeordnete ihren „zu groß geschnittenen finanziellen Anzug“ wohl noch vor dem Steuerzahler verbergen könnten. Stephan Holthoff-Pförtner, der Anwalt Helmut Kohls, kommt in einer wissenschaftlichen Arbeit über „Landesparlamentarismus und Abgeordnetenentschädigung“ am Beispiel Nordrhein-Westfalens zu dem Ergebnis, die Bezahlung von Landtagsabgeordneten sei ebenso „überdimensioniert wie die tatsächliche Ausformung der Mandatstätigkeit als ‚Fulltime-Job’“. Auch der frühere Direktor des Thüringer Landtags, Joachim Linck, empfiehlt, in einer wohldurchdachten Gesamtschau der Situation von Landtagsabgeordneten die Rückkehr zum „Teilzeit- oder sogar ehrenamtlichen Abgeordneten“.

Das wird auch dadurch bestätigt, dass die Hamburger Bürgerschaft an der Praxis eines Teilzeitparlaments festhält. Hamburger Abgeordnete erhalten mit monatlich 2500 Euro nur knapp die Hälfte der Entschädigung ihrer Kollegen in Mecklenburg-Vorpommern (5.198 Euro). Und die Altersversorgung von Hamburger Abgeordneten beträgt pro Mandatsjahr nur etwa ein Drittel der Abgeordneten von Mecklenburg-Vorpommern. Gewiss, volle Vergleichbarkeit ist schon wegen der Größe des Landes Mecklenburg-Vorpommern nicht gegeben, die z. B. weite Fahrten bedingen kann. Aber das kann das Ausmaß der Einkommens- und Versorgungsdifferenz nicht erklären. Die Aufgaben eines Landesparlaments muss auch die Hamburger Bürgerschaft bewältigen. Ebenso wenig bietet die geringere Zahl der Abgeordneten in Mecklenburg-Vorpommern (71) als in Hamburg (121) eine ausreichende Erklärung. Denn die Hamburger Bürgerschaft hat zusätzlich zu den Landesaufgaben auch noch Kommunalaufgaben zu erfüllen, ist also doppelt belastet.
Landtagsabgeordnete von Flächenstaaten arbeiten allerdings gern mit einem Trick, um ihre Beschäftigungszeiten zu erhöhen. Sie rechnen die Tätigkeit in Kommunalvertretungen mit, in denen sie häufig auch noch sitzen, doch diese Rechnung ist – jedenfalls zur Ermittlung der Höhe der Diäten – unzulässig. Denn andere Kommunalvertreter werden auch nicht bezahlt, und die Aufwandsentschädigung von Kommunalvertretern bekommen Landtagsabgeordnete ebenfalls.
Präsidenten und Fraktionsvorsitzende im Landesparlament haben natürlich sehr viel mehr zu tun als einfache Abgeordnete, so dass sich ihre Tätigkeit tatsächlich zu einem Fulltimejob auswachsen kann, der voll alimentiert werden muss.
Die Aufgaben der Landtage haben im Laufe der Jahre rapide abgenommen. Daran ändern auch die sogenannten Föderalismusreformen nichts. Auch für Wolfgang Böhmer ist das einer der Gründe für sein Plädoyer für das Teilzeitparlament.
Mangels eigener Landesthemen weichen die Parlamente allerdings in kompetenzwidriger Weise auf die Kommunal- und Bundespolitik aus. Landesfremde Anträge machen in den Plenarsitzungen im Durchschnitt etwa dreißig Prozent und in den Ausschusssitzungen weit über fünfzig Prozent der Parlamentsarbeit aus, wie Joachim Linck berichtet. Auch das bestätigt Böhmer: Häufig werde im Landtag über Themen debattiert, über die man nicht zu entscheiden habe.
Das extensive Aufgabenverständnis soll die Parlamentstätigkeit als Fulltimejob erscheinen lassen – auch um die übertriebene Bezahlung und die daran anknüpfende Versorgung zu legitimieren. Dem dient auch die zeitraubende, häufig unökonomische Organisation des Parlamentsbetriebs, die potentielle Interessenten, die im Privatberuf erfolgreich sind und deshalb ihre Zeit gut einteilen müssen, abschreckt, ein Mandat zu übernehmen.
Wenn die Landesparlamente sich für ihre Überfinanzierung auf das Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1975 berufen, so ist dies eine gezielte Fehlinterpretation. Die Rechtsprechung Art. 48 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 GG verpflichtet keineswegs zu Vollzeitparlamenten, ebenso wenig Art. 22 Abs. 3 der Verfassung von Mecklenburg-Vorpommern, der wie Art. 48 Abs. 3 GG den Abgeordneten Anspruch auf eine „angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung“ gibt. Der Berichterstatter des Diätenurteils, der Richter Willi Geiger, und der damalige Bundespräsident Walter Scheel übten denn auch massive Kritik an der überzogenen Hochsetzung der Landtagsdiäten, die auf das Urteil folgte. Und spätere Urteile stellen erst recht klar, dass keineswegs eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Vollalimentation besteht, nicht einmal für Bundestagsabgeordnete (siehe von Arnim/Drysch, Drittbearbeitung des Art. 48 GG im Bonner Kommentar, Dezember 2010, Randnummern 162 ff.).
Die üppige Finanzierung von Landtagsabgeordneten bei begrenzten Aufgaben gibt den Parteien die Möglichkeit, die von ihnen abhängigen Abgeordneten als „vom Landtag bezahlte Parteiarbeiter von Montag bis Freitag einzuspannen“ (so der ehemalige Bundestagspräsident Kai Uwe von Hassel). Das schafft nicht nur den etablierten Parteien einen illegitimen Wettbewerbsvorsprung vor neuen Herausforderer-Parteien, sondern auch den Mandatsträgern selbst im Wettbewerb mit neuen Kandidaten der eigenen Partei. Mit dem demokratischen Prinzip der Gleichheit der Wählbarkeit ist das nur schwer vereinbar.
Insgesamt zeigt sich: Die funktionswidrige Konstruktion von vollalimentierten Vollzeitparlamentariern führt zu einer Überbelastung der Steuerzahler. Vor allem aber kommt sie den Staatsbürger und die Demokratie teuer zu stehen, weil sie den Typus des abhängigen Berufspolitikers fördert und mit dazu beiträgt, wichtige Kräfte vom Eintritt in die Politik abzuschrecken und das Vertrauen der Menschen in ihre Politiker zu mindern.
Erforderlich ist eine wirkliche Reform, welche die Landesparlamente zwingt, ihre Arbeit zu rationalisieren, und sie wieder zu echten Teilzeitparlamenten macht. In der Schweiz ist sogar das Bundesparlament ein Teilzeitparlament, von den Kantonsparlamenten ganz zu schweigen. Ist die Durchsetzung einer solchen Reform aber von den Abgeordneten selbst zu erwarten?. Vielleicht lassen sich solche Reformen nur realisieren, wenn man sie in die Hand des demokratischen Souveräns, das heißt, des Volkes selbst, zurückgibt, also mittels Volksbegehren und Volksentscheid. Diese Möglichkeiten ist in Mecklenburg-Vorpommern eröffnet und lädt die Bürger zum Handeln ein. (Die Entschädigung von Abgeordneten ist keine „Besoldung“ im Sinne des Art. 59 Abs. 3 der Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommern, über die keine Volksinitiativen erfolgen darf.) Es wäre ja auch sinnvoll, wenn das Volk, also der Auftraggeber, über die Bezahlung seiner Vertreter entscheidet und nicht diese selbst ihre Bezüge festlegen (von Arnim/Drysch, Art. 48 GG, Bonner kommentar, Randnummer 141).

Extra-Diäten für parlamentarische Funktionsträger?

Solange der Landtag an der Vollalimentation seiner Mitglieder festhält, sollte er wenigstens Zusatzgehälter unterbinden, die mehrere Fraktionen des Landtags Mecklenburg-Vorpommern, welche sich aus öffentlichen Mitteln finanzieren, laut Zeitungsberichten z. B. an stellvertretende Fraktionsvorsitzende zahlen (von Arnim, Der Verfassungsbruch, Verlag Duncker und Humblot, Berlin 2011, S. 85 f.). Nach der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte dürfen voll alimentierte Parlamente solche Zulagen allenfalls an den Präsidenten, seine Stellvertreter und die Fraktionsvorsitzenden leisten (BVerfGE 40, 296 [317 f.]; 102, 224 ff.; 119, 302 [309]). Zahlungen an weitere Funktionsträger widersprechen dem hier streng zu beachtenden Gleichheitssatz und der Freiheit der Abgeordneten. Die eventuelle Mehrarbeit etwa von stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden ist bereits durch die Vollalimentation mit abgedeckt. Hinsichtlich des Verbots macht es keinen Unterschied, ob die Zulagen direkt vom Parlament oder auf dem Umweg über die staatsfinanzierten Fraktionen geleistet werden. Das hat auch der Oberste Bayerische Rechnungshof in seinem im Frühjahr 2012 veröffentlichten Jahresbericht in Bezug auf die Zulagen, die von Fraktionen des Bayerischen Landtags ihren Funktionsträger gezahlt werden, festgestellt. Der Weg über die Fraktionen ist sogar noch problematischer, weil dann verborgen bleibt, welche Zusatz-Diäten die Funktionäre erhalten und damit auch noch gegen das Transparenzgebot verstoßen wird (von Arnim, Der Verfassungsbruch, a.a.O., S. 49 ff.).

Speyer, den 9. Dezember 2012


Hans Herbert von Arnim
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